Здійснення перевірки та складання акта за фактом порушення вимог природоохоронного законодавства може відбуватись без дотримання приписів ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що встановлюють підстави проведення позапланової перевірки у сфері господарської діяльності суб’єкта господарювання

24 вересня 2013 р. колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ВАТ Енергопостачальна компанія «Миколаївобленерго» (правонаступник — ПАТ «Миколаївобленерго»; далі — ПАТ) до Державної екологічної інспекції в Миколаївській області (далі — Інспекція) про визнання дій протиправними, встановила:

У липні 2009 р. ПАТ звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції при проведенні перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та складанні акта від 20 серпня 2008 р. № 38-д (далі — акт № 38-д), а також незаконним зазначений акт перевірки.

Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 1 вересня 2009 р. позов задовольнив частково: визнав протиправними дії посадових осіб Інспекції при проведенні перевірки та складанні акта № 38-д; у задоволенні інших позовних вимог відмовив.

На обґрунтування свого рішення суд послався на те, що на порушення вимог Закону від 5 квітня 2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі — Закон № 877-V) посвідчення на проведення перевірки (без дати та номера) не підписане керівником або заступником керівника Інспекції, не засвідчене печаткою цієї установи, надані сторонами копії посвідчення від 20 серпня 2008 р. та акта № 38-д підписані однією особою, а саме інспектором Д., у зв’язку з чим суд не може вважати законними наказ від 20 серпня 2008 р. № 20 (далі — наказ № 20) та посвідчення на проведення перевірки від 20 серпня 2008 р. Крім того, перевірку проведено без участі та запрошення представників позивача. Доказів на підтвердження повідомлення позивача про проведення перевірки відповідач не надав.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 30 березня 2010 р., залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 5 лютого 2013 р., постанову суду першої інстанції скасував, у задоволенні позову відмовив. При цьому апеляційний суд установив, що: на підставі вимоги прокуратури Баштанського району Миколаївської області від 20 серпня 2008 р. № 1692 видано наказ № 20 про проведення перевірки, який підписано начальником Інспекції; на підставі наказу оформлено посвідчення на проведення перевірки; про проведення перевірки позивача повідомлено. У зв’язку з наведеним цей суд дійшов висновку про те, що процедурні порушення, допущені перевіряючим щодо підписання направлення на перевірку, не спростовують факту порушення природоохоронного законодавства.

Залишаючи без змін постанову суду апеляційної інстанції, касаційний суд виходив з того, що цей суд правильно встановив, що при проведенні перевірки відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.

У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстави, передбаченої п. 1 ч. 1 ст. 237 КАС, ПАТ просило скасувати ухвалу касаційного суду та постанову апеляційного суду, постанову суду першої інстанції залишити в силі.

На обґрунтування мотивів перегляду судового рішення заявник послався на неоднакове застосування судом касаційної інстанції положень Закону № 877-V та додав ухвали Вищого адміністративного суду України, в яких цей суд зазначив, що державна екологічна інспекція порушила порядок проведення перевірки, передбачений Законом № 877-V, а саме: позаплановий захід здійснено за відсутності керівника або його заступника чи уповноваженої особи суб’єкта господарювання, не повідомлено підприємство про проведення позапланової перевірки (ухвала від 7 квітня 2011 р.); відповідно до вимог ст. 6 Закону № 877-V позаплановий захід має здійснюватись тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення, тобто Міністерства охорони навколишнього природного середовища України ² (далі — Мінприроди), а така згода відсутня (ухвала від 13 грудня 2012 р.); колегія суддів не може взяти до уваги посилання Державної екологічної інспекції в Черкаській області, що підставами для проведення перевірки було завдання Черкаського міжрайонного природоохоронного прокурора, оскільки відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 Закону № 877-V дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів прокурорського нагляду, таким чином, підстав для здійснення позапланових заходів відповідно до ст. 6 Закону № 877-V немає (ухвала від 17 квітня 2012 р.).

Перевіривши наведені в заяві доводи щодо неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що заява не підлягає задоволенню, оскільки у справі, що розглядається, норми права застосовані правильно.

У справі, що розглядається, суди встановили, що 20 серпня 2008 р. державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Д. провів перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в с. Інгулка Баштанського району Миколаївської області, за наслідками якої склав акт № 38-д. Підставою для проведення перевірки була вимога прокурора Баштанського району Миколаївської області від 20 серпня 2008 р. № 1692 щодо необхідності здійснення протягом 10 днів перевірки з метою виявлення фактів порушення законодавства під час видалення дерев та інших зелених насаджень у населених пунктах району, зокрема на території Мар’ївської, Інгульської та Костичівської сільських рад Баштанського району Миколаївської області.

У цьому випадку перевірка здійснювалась за фактом порушення вимог природоохоронного законодавства, а саме п. 3 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах (затверджено постановою КМУ від 1 серпня 2006 р. № 1045; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), в якому передбачено, що видалення зелених насаджень на території населеного пункту здійснюється за рішенням виконавчого органу міської, селищної, сільської ради на підставі ордера (крім випадків, передбачених пунктами 7—10 цього Порядку). Тому можна дійти висновку, що відповідач не проводив перевірку діяльності позивача, здійснення якої має відбуватись із дотриманням вимог Закону № 877-V. У позовній заяві ПАТ зазначило, що про існування оскаржуваного акта дізналося тільки у квітні 2009 р., після отримання позовної заяви Інспекції про відшкодування шкоди.

Статтею 34 Закону України від 25 червня 1991 р. № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі — Закон № 1264-XII) установлено, що завдання контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

За змістом ст. 37 Закону № 1264-XII нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм законодавством України права.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону від 5 листопада 1991 р. № 1789-XII «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі — Закон № 1789-XII) вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або в передбачені законом чи визначені прокурором строки.

Інспекція є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінприроди та здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Отже, органи прокуратури в межах наданих повноважень мали право звернутися з відповідною вимогою до Інспекції, а остання у свою чергу зобов’язана виконати зазначені вимоги.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом № 877-V, який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення заходів державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.

Згідно зі ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) — це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі — органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) — планові та позапланові заходи, що здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Положеннями ст. 7 Закону № 877-V встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) і засвідчується печаткою.

Як установили суди, Інспекція при проведенні перевірки ПАТ не порушила приписи положень Закону № 877-V, оскільки на вимогу прокуратури Баштанського району Миколаївської області відповідач 20 серпня 2008 р. видав наказ № 20 про проведення перевірки, який підписано начальником Інспекції.

Крім того, суд касаційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що акт перевірки не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні ст. 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов’язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних правовідносин у свою чергу виключає можливість звернення до суду за браком права, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб’єктами господарювання, тобто документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення в ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

Отже, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що здійснення перевірки та складання акта за фактом порушення вимог природоохоронного законодавства може здійснюватись без дотримання приписів ст. 6 Закону № 877-V, що встановлюють підстави проведення позапланової перевірки у сфері господарської діяльності суб’єкта господарювання.

Керуючись статтями 241, 242, 244 КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

У задоволенні заяви ПАТ відмовити.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 237 КАС.

¹ Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 24 вересня 2013 р. у справі № 21-255а13.
² З грудня 2010 р. реорганізоване в Міністерство екології та природних ресурсів України.