— Ігорю Хажмуридовичу, перш ніж розпочати інтерв’ю, хочемо привітати вас із призначенням та побажати успіхів у покращенні репутації адміністративних судів, у пошуку шляхів удос­коналення Кодексу адміністративного судочинства. Поділіться, будь ласка, першими враженнями після зайняття крісла голови ВАС?

— Дякую за привітання та добрі слова. Перші враження пов’язані з новими завданнями, які ставить переді мною нова висока посада. Звісно, передусім це відчуття великої відповідальності та прагнення гідно продовжити справу з утвердження адміністративної юстиції в Україні. Загалом це позитивні враження від роботи суду та системи адміністративних судів, які далеко не в ідеальних умовах, за надмірного навантаження здійснюють судочинство на гідному рівні.

— Два десятиріччя життя ви віддали судам господарської юрисдикції. Чим було зумовлено переведення на роботу до адмінсуду? Важко адаптуватися?

— Дійсно, понад 20 років своєї професійної діяльності я присвятив саме господарським судам, 7 років спеціалізувався на вирішенні так званих податкових спорів. Тому адміністративне судочинство не стало для мене зовсім новою сферою діяльності. Тим більше що законодавство стрімко змінюється. Так, Податковий кодекс є новим і незвичним не лише для мене, а й для всіх суддів, численні зміни в КАС, які набрали чинності наприкінці минулого — на початку цього року, ми вивчаємо та засвоюємо також разом.

Крім цього, слід пам’ятати, що судді не працюють у вакуумі, ми знаємо про особливості роботи колег, цікавимося змінами, які вносяться до всіх процесуальних кодексів. До того ж рішенням зборів суддів ВАС мене включено до складу четвертої судової палати, яка спеціалізується саме на вирішенні спорів, що виникають з податкових правовідносин. Тож у плані суто суддівської діяльності мені не доведеться кардинально перелаштовуватися. А щодо посади, то, вважаю, керівна робота в суді господарському мало чим відрізняється від керівної роботи в адміністративному суді.

Що ж до переведення саме до адмінсуду, то воно зумовлене перш за все розумінням того, що в умовах становлення України як демократичної та правової держави адміністративна юрисдикція є ключовою галуззю судочинства. Для мене надзвичайно цікаво й почесно бути причетним до її розвитку.

— Керівницький досвід у вас чималий: спочатку ви очолювали місцевий суд, потім апеляційний. Тепер суддівська стежка привела вас до Вищого адміністративного суду. Розкажіть, будь ласка, які відмінності в роботі керівників судів кожної з трьох інстанцій.

— Якісних відмінностей у роботі немає. Відрізняється тільки обсяг відповідальності, оскільки наслідки прийняття рішень головою вищого суду завжди більш глобальні, ніж наслідки рішень, прийнятих у суді першої чи навіть апеляційної інстанції. Одна справа — відповідати за суд, а інша — фактично за цілу систему судів. Безперечно, це складніше, але й цікавіше водночас.

— Які у вас стосунки з колишнім очільником ВАС О.Пасенюком? Чи консультуєтеся з ним з приводу тих чи інших питань?

— З Олександром Михайловичем у нас хороші стосунки. Зі щирою повагою ставлюся до людини, котра на голому ентузіазмі, в умовах недофінансування, без кадрів, приміщення, законодавчого забезпечення зуміла створити систему судів, яка повноцінно функціонує й гідно виконує покладені на неї функції. Ми справді зустрічаємося, обмінюємось думками з приводу організації роботи суду, правових тонкощів адмінсудочинства, вирішення певних практичних і стратегічних питань. Моє завдання сьогодні — тільки вдосконалювати те, що з такою відданістю й старанністю було створено.

 «На часі — створення умов для недопущення тотального касаційного оскарження в адміністративному судочинстві»

 — Парламент прийняв кілька законів, направлених на удосконалення адміністративного судочинства (зокрема, «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» і «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства»). Ними, зокрема, передбачається скорочення строків, закріплено обов’язок суду залучати осіб, які не є сторонами у справі, якщо буде встановлено, що судове рішення може вплинути на їхні права й обов’язки; встановлено, що суддя, який брав участь у розгляді справи, не може брати участі в перегляді прийнятих за його участю судових рішень за нововиявленими обставинами. Яких позитивних наслідків слід очікувати від цих змін? Чи розвантажать вони роботу адмінсудів?

— Ці закони не змінили завдань, які покладаються на адміністративне судочинство. Ми, як і раніше, захищатимемо права фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Суть обох цих актів викладена в назвах. При цьому зміни до КАС, які впроваджують ці закони, умовно можна поділити на дві групи норм: перша — це суто технічні правки, друга — змістовна наповненість щодо строків звернення до суду та процесуальних строків, визначення повноважень прокурора в адмінпроцесі, встановлення додаткових можливостей швидко й ефективно вирішувати спір, що, власне, і вимагається від адміністративних судів.

Тобто ці зміни вдосконалюють сам процес судочинства, але кардинально розвантажити суди вони не в змозі.

— До яких тоді дій потрібно вдатися, аби істотно зменшити навантаження на суддів, враховуючи, що чи не найчисельнішою категорією справ в адмінсудах є спори про соціальні виплати? Яких ще нагальних змін потребує КАС?

— Усім відомо, що адміністративні суди перевантажені справами. Відбувається це саме через соціальні спори, які в апеляційних адміністративних судах окремих регіонів становлять до 90% від загальної кількості справ. Так, відповідно до статистичних даних у 2011 році до апеляційних адміністративних судів надійшло майже 970 тис. справ за апеляційними скаргами, що в 4 рази (!) більше, ніж у 2010-му. Для кращого розуміння рівня навантаження скажу, що в середньому за місяць до одного судді апеляційного адміністративного суду надходить на розгляд 417 справ. Це величезна цифра. Хоча, розуміючи ситуацію, судді апеляційних адмінсудів минулого року ухвалили близько 645 тис. рішень. Це майже вдвічі більше, ніж у 2010-му. Незважаючи на це, кількість справ, не розглянутих апеляційними адміністративними судами, становить понад 400 тис.

Для розвантаження адміністративних судів необхідно вносити інші законодавчі зміни, зокрема вводити поняття «подібні справи» у випадках, коли предмет спору ідентичний. Найближчим часом ми якраз плануємо спрямувати свої зусилля на розв’язання тих проблем, які виникли передусім в апеляційних адміністративних судах з масовим надходженням так званих соціальних спорів.

Перш за все це встановлення законодавчого зобов’язання для суб’єктів владних повноважень виконувати рішення судів у аналогічних справах. Наші польські, німецькі, литовські колеги не можуть собі уявити ситуацію, коли, наприклад, у так званих соціальних справах суди можуть постановляти десятки тисяч ідентичних рішень. Для них достатньо прийняти рішення в кількох аналогічних справах, де чітко викладена позиція суду — і в подальшому всім зрозуміла недоречність прийняття управлінського рішення, що суперечить позиції суду, адже воно буде скасоване. Тож минає зовсім небагато часу — і питання з масовими спорами вичерпується.

Ми спробуємо переконати законодавця вирішити проблему суцільного апеляційного та касаційного оскарження. Якщо нам це дійсно вдасться, то ефективність адміністративної юстиції стане на порядок вищою.

Покращити ситуацію з надмірним навантаженням може також уведення в дію Адміністративно-процедурного кодексу. АПК дає можливість застосовувати механізм досудового вирішення адмінспорів: саме в адміністративному органі мали б розглядати первісні скарги громадян, де й формувалася б адміністративна справа. І тільки у випадку, коли б спір не вдавалося вирішити в досудовому порядку, його вирішували б суди.

Загалом же будь-яке законодавство не може бути сталим, оскільки постійно змінюються суспільні відносини й матеріальні норми, які їх регулюють, тому КАС постійно потребує все нових і нових змін.

— Ви озвучили статистичні дані стосовно навантаження на апеляційні адміністративні суди. А в судах першої інстанції та у Вищому адміністративному суді ситуація схожа?

— В апеляційних судах навантаження у 2011 році виявилося найбільшим. Це зумовлено тим, що адміністративні справи в першій інстанції розглядають не лише 27 окружних адмінсудів, а й усі місцеві загальні суди, яких понад 600. Апеляційні ж скарги на всі відповідні рішення надходять лише до 9 адміністративних судів, що й спричинило надмірне завантаження.

Що стосується окружних адміністративних судів, то у 2011 році до них надійшло понад 270 тис. позовних заяв. Порівняно з 2010-м надходження суттєво не збільшилося. Але в місцевих загальних судах, які виступають як адміністративні при розгляді деякої категорії адмінспорів (зокрема й соціальних), ця цифра може перевищувати 3 млн — 4 млн.

А от до ВАС 2011 року надійшло понад 101 тис. матеріалів, з яких понад 96 тис. — касаційні скарги. Ця цифра більш як удвічі перевищує позаторішній показник.

У 2011-му ВАС як суд касаційної інстанції ухвалив майже 55 тис. рішень, якими закінчено розгляд справ та матеріалів, що більше, ніж позаторік. Це свідчить, що, незважаючи на подвійне збільшення надходження касаційних скарг, інтенсивність розгляду суддями ВАС справ і матеріалів зросла. Втім, довго так тривати не може, на часі —створення умов для недопущення тотального касаційного оскарження в адміністративному судочинстві.
 «Законодавство настільки динамічне, що постанови пленуму швидко втрачають актуальність»

 — Іноді між «адмістративниками» та «господарниками» пробігала чорна кішка: то адмінсуди скаржилися, що господарським виділяють більше коштів, то не могли «поділити» земельні спори. А нещодавно в представників адмінсудів з’явилося побоювання, що ще деякі категорії справ можуть передати «господарникам». Як думаєте, вам, як колишньому представнику господарської юрисдикції, вдасться зробити так, аби схожі ситуації не виникали в майбутньому?

— Розмежування юрисдикції — невід’ємна проблема, з якою доводиться стикатися з появою нових судових органів. Минулого тижня я зустрічався з литовськими колегами, які, зокрема, розповідали про те, що свого часу в Литві ця проблема також стояла досить гостро. На сьогодні ж більшість суперечностей щодо розмежування компетенції усунуто, а в разі виникнення сумніву, до якої юрисдикції віднести той чи інший спір, питання вирішує спеціальна колегія в складі двох представників Верховного суду (в Литовській Республіці це найвищий суд цивільної юрисдикції) та двох — Верховного адміністративного суду.

Наразі для України питання розмежування господарської та адміністративної юрисдикції досі залишається відкритим. Мені добре відома ця проблема, причому з обох боків. Більшість питань, що виникають, є неоднозначними, і всі вони пов’язані передусім з недосконалістю й суперечливістю законодавства, яке регулює ці питання. Думаю, час, удосконалення законодавства та конструктивні обговорення суддями обох видів юрисдикції спірних моментів дозволять найближчими роками усунути всі перешкоди на шляху вирішення проблем, пов’язаних з розмежуванням.

— Наприкінці 2011 року пленум ВАС прийняв постанову «Про судову практику вирішення адміністративними судами спорів, що виникають у зв’язку із застосуванням статті 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни». Але вона не розставила всі крапки над «і» в питаннях, які виникають при розгляді соціальних спорів.

— Так, з тексту постанови були виключені деякі пункти, скажімо п.8, де пропонувалася відповідь на непрості питання, що виникають при застосуванні строків звернення до суду. Це пов’язано зі зміною підвідомчості справ щодо соціальних виплат згідно із законом від 18.02.2010 №1691-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами». Однак позиція суддів ВАС у цьому питанні не була одностайною, текст цього пункту потребує доопрацювання.

Питання стосується перевірки касаційним і апеляційними адміністративними судами законності тих рішень, які розглядалися за правилами ЦПК. Хоча відсоток таких справ порівняно із загальною кількістю соціальних спорів незначний, питання потребує вирішення, оскільки створюються підстави для існування різної судової практики. Тому за моїм розпорядженням секретарі палат ВАС мають викласти й подати в секретаріат пленуму ВАС своє бачення щодо вирішення цього питання.

— Це буде окрема постанова пленуму?

— Швидше доповнення до вищеназваної постанови.

— Потреба в прийнятті яких ще постанов є на сьогодні? Роз’яснення яких питань полегшить адмінсудам роботу, приведе їх до однакової практики застосування законодавчих норм?

— Законодавство настільки динамічне, швидкоплинне, що постанови пленуму після їх ухвалення швидко втрачають актуальність. Так, найближчим часом потрібно вносити зміни до постанови пленуму ВАС «Про практику застосування адміністративними судами законодавства з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби». Вона прийнята наприкінці 2010 року, але через 3 місяці Верховна Рада ухвалила в новій редакції закон «Про виконавче провадження». Тепер деякі положення постанови не відповідають новому законодавству.

Схожа ситуація з постановою пленуму ВАС «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України». Її ухвалили у 2009 році, у 2010-му вносилися зміни, але в минулому році прийнято 4 закони: «Про протидію торгівлі людьми», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про заходи щодо протидії торгівлі людьми». Тож робоча група почала опрацювання змін до постанови.

Триває робота над проектом постанови про судову практику щодо розгляду адміністративними судами позовів стосовно прийняття, проходження та звільнення з публічної служби.

Внесено зміни до виборчого законодавства, тому плануємо працювати над постановою пленуму про судову практику розгляду справ, що випливають з виборчого процесу та процесу референдуму. У зв’язку з прийняттям Податкового кодексу актуальною буде розробка постанови про його застосування.

Крім того, нині узагальнюється судова практика у справах щодо соціального захисту «чорнобильців», стосовно застосування законодавства під час розгляду та вирішення справ про реалізацію права на мирні зібрання, а також у спорах, які випливають із земельних правовідносин. За наслідками цих узагальнень, швидше за все, будемо працювати над проектами постанов.

Є потреба уніфікувати практику застосування КАС під час розгляду адміністративних справ у судах першої та апеляційної інстанцій. ВАС може це зробити, оскільки наш суд розглядає справи не тільки як касаційна інстанція, а й, у визначених законодавством випадках, як суд першої та апеляційної інстанцій. Наприклад, ВАС є судом апеляційної інстанції в разі оскарження рішень Київського апеляційного адмінсуду стосовно дій або бездіяльності ЦВК, члена цієї комісії (п.3 ст.172 КАС), також у справах про примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності (п.6 ст.1831 КАС).

Отже, робиться все, щоб забезпечити єдину практика розгляду адмінспорів.

«Під час розподілу бюджетних коштів адміністративні суди виступають у ролі Попелюшки»

 — Вся судова система страждає від недофінансування. Особливо брак коштів відчувала на собі молода адмін’юстиція. Здавалося б, на її розвиток потрібно виділяти більше грошей, аби вона могла «наздогнати» попередників. Але було навпаки: адмінсуди залишалися обділеними. Цього року державний бюджет порадував цифрами: окружним адмінсудам передбачається виділити 299,06 млн грн. (минулого — 204,6 млн), апеляційним — 223,8 млн (у 2011-му — 116,7 млн), а Вищому адмінсуду — 106,8 млн грн. Чи вистачить адмінсудам грошей?

— Що стосується ВАС, то, на наш погляд, бюджетні призначення в сумі 106,8 млн грн. задовольнять потреби судочинства на мінімальному рівні.

Що ж до адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій, то майже 80% всіх бюджетних призначень у них припадає на заробітну плату з нарахуваннями й оплату комунальних послуг! При цьому кількість справ, що надходять до судів, особливо до апеляційних, зростає.

Наразі видатки на придбання марок, конвертів, оплату поштових послуг, послуг зв’язку порівняно з 2011 роком в окружних судах зменшили на 22 млн грн. Коштами на інші поточні видатки адміністративні суди забезпечені лише на 40% від потреби, тобто зможуть здійснювати судочинство тільки 5—6 місяців. При цьому слід урахувати, що у 2012 році відбудуться вибори до Верховної Ради, отже, видатки збіль­шаться.

Тим часом судді знову змушені працювати на власних комп’ютерах, власним коштом ремонтувати кабінети, купувати витратні матеріали. До речі, власне майно в адміністративних судах становить 30%.

Викликає занепокоєння й той факт, що майже 50% фонду оплати праці передбачається поповнювати за рахунок спеціального фонду (надходжень від судового збору).

Тобто державний бюджет на 2012 рік не забезпечує стовідсоткової гарантії виплати в повному обсязі суддівської винагороди та заробітної плати працівникам апарату адміністративних судів.

На мою думку, оплата праці, як захищена стаття видатків, повинна здійснюватися за рахунок загального фонду держбюджету, і лише певна частина (наприклад премії для працівників апарату) — за рахунок спеціального фонду бюджету. Тільки за таких умов будуть дотримані вимоги стст.140 та 142 закону «Про судоустрій і статус суддів».

До того ж слід ураховувати, що розмір судового збору в господарських судах і судах адміністративних значно відрізняється: у перших суми набагато вищі, а в нас вони іноді символічні.

— Гроші, передбачені для ВАС, менші навіть тих сум, які виділялися ВГС та ВСС у 2011 році. Чому фінансування ВАС відстає?

— Адміністративні суди дійсно виступають у ролі Попелюшки під час розподілу бюджетних коштів, тоді як, здавалося б, навпаки, повинні отримувати особливу фінансову підтримку на етапі становлення. Чому так відбувається й чому кожну копійку керівництву суду доводиться буквально вибивати — не відомо. Це питання краще поставити законодавцеві, який з року в рік приймає такі цифри бюджету.

«Наші судді з гідністю зможуть протистояти всім спокусам, в тому числі й політичним»

 — До адміністративних справ належать ті, які за своїм змістом не можуть не бути політичними. Як Ви думаєте, чи важко адмінсудам не піддатися спокусам, не зламатися під політичним тиском?

— Це завжди важко. Але адміністративні суди, незважаючи на свій молодий вік, мають чималий досвід вирішення справ з політичним підтекстом. На рахунку адміністративних судів 3 виборчі процеси, тисячі справ проти високопосадовців країни, сотні резонансних справ. Тож, думаю, наші судді з гідністю зможуть протистояти всім спокусам, що супроводжують професію, в тому числі й політичним.

— 2012-ий буде важливим для адмінсудів, адже саме цього року відбудуться парламентські вибори. Чи готові суди морально і матеріально до розгляду справ, пов’язаних з виборами? Чи готові ви особисто до «загартування» виборами?

— Адміністративні суди готові до цьогорічних парламентських виборів. Новий закон «Про вибори народних депутатів України» отримав схвальні відгуки від наших суддів. Однозначним плюсом закону судді називають те, що він не містить порядку розгляду спорів, що виникатимуть у виборчому процесі. Тому такі справи розглядатимуться за відповідними нормами КАС, що виключає виникнення колізій між спеціальним та загальним законами.

Не варто забувати й те, що адміністративними судами під час позачергових виборів до Верховної Ради 2007 року вже напрацьована практика розгляду таких справ за КАС. До того ж ми маємо постанову пленуму ВАС «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму», в якій містяться методичні рекомендації.

Крім цього, ми плануємо на базі ВАС проводити навчання для суддів окружних та апеляційних адміністративних судів, під час якого роз’яснюватимемо їм положення нового виборчого законодавства. Думаю, цьогоріч здійснення судового контролю за виборчим процесом відбудеться на гідному рівні.

— Іноді в суддівському середовищі (й не тільки) виникали дискусії: потрібна чи ні адмін’юстиція. Як ви вважаєте, має остання право на існування? Чи, можливо, вона не в змозі впоратися з обов’язками, покладеними на неї?

— Існування в Україні адміністративної юстиції продиктоване часом, сучасними вимогами провідних демократичних країн світу та прагненням нашої держави гідно захищати права та свободи громадянина. Адміністративні суди успішно виконують свої функції. Думаю, за цей час навіть ті, хто спочатку не зовсім розумів призначення цієї галузки судової влади, переконалися в беззаперечних перевагах адміністративних судів, в якості та високій ефективності їхньої роботи.

«Неможливо забезпечити справедливе та ефективне судочинство, якщо воно не є відкритим для громадськості»

 — Чи важко судам у спілкуванні з журналістами знаходити консенсус? Які заходи вживатимуться, аби судді та ЗМІ могли спілкуватися без перешкод?

— Скажемо так: можна завжди знайти консенсус у спілкуванні. Як кажуть, немає нічого неможливого для людини з інтелектом… Головне для цього — бажання обох сторін і розуміння специфіки роботи один одного. Суддям слід більше уваги приділяти питанням комунікації, журналістам — більше цікавитися правовим підгрунтям прийняття того чи іншого рішення. Ми повинні вести активний і фаховий діалог із суспільством, лише так можна змінити негативні тенденції щодо сприйняття роботи судів і браку довіри до них. Я переконаний, що неможливо забезпечити справедливе та ефективне судочинство, якщо воно не буде відкритим. Громадяни мають знати, хто і як приймає суспільно важливі рішення, як їх виконують і якими наслідками це обертається для всього суспільства.

— Ваші прогнози: що принесе судовій системі, у тому числі й адмінсудам, 2012 рік? Що плануєте зробити за цей час?

— Сподіваюся, цього року на нас очікує черговий етап реформування судової сфери, адже Президент пообіцяв, що на досягнутих змінах зупинки не буде, а покращення функціонування судів усіх рівнів залишається одним з пріоритетних напрямів діяльності влади.

Для адміністративних судів цей рік багато в чому асоціюється з виборчим процесом, тож готуємося гідно витримати це випробування.

Крім цього, у 2012-му Вищий адміністративний суд святкує 10 років з часу свого створення. Нагадаю: відповідний указ Президент підписав 1.10.2002. Незважаючи на те що здійснювати процесуальну діяльність ВАС розпочав тільки в жовтні 2005 року, 2002-ий є надзвичайно важливим і знаковим не лише для нашого суду, а й для адміністративної юстиції в цілому, адже саме тоді в законі «Про судоустрій України» відображено принципове політичне рішення, яке визрівало з часів проголошення незалежності: в Україні, яка повинна бути демократичною, правовою державою, буде адміністративна юстиція. На підтвердження цього й створили ВАС — перший у системі адмінсудів. Тож чимало заходів, у тому числі й за участю провідних науковців, міжнародних організацій, засобів масової інформації, ми плануємо присвятити цій знаменній даті.

— Яка подія особисто для вас (як для судді і як для звичайного українця) буде важливою, найбільш очікуваною в цьому році? Знаємо, що ви цікавитеся футболом. З нетерпінням чекаєте на Євро-2012? На футбольні матчі збираєтеся йти?

— Для мене, як і для більшості українців, звичайно, чи не найважливішою подією року стане Євро-2012. Я планую відвідувати матчі за участю нашої збірної та хоча б з трибуни підтримати команду.

— Робота, звісно, забирає багато часу. Особливо в судді та ще й голови суду. На які потреби ви завжди знаходите час?

— Поки що весь мій час присвячений роботі. Раніше за будь-яких обставин обов’язковою для мене була ранкова пробіжка на кілька кілометрів. тепер і на неї немає часу, але планую відновити цю практику.

— Чому ви обрали саме суддівську професію і вирішили присвятити своє життя служінню Феміді? За 20 років ви хоч раз пошкодували, що стали суддею?

— Вибір професії судді я зробив ще зі студентської лави. Вже тоді вважав, що в цій трудовій діяльності дуже вдало поєднуються такі якості, як творчість, незалежність та відповідальність. За 20 років я жодного разу не пошкодував, що обрав саме цю професію.

— Як би ви продовжили фразу: «Найголовніше для судді — це…»?